3.3 Weerstandsvermogen

Risico buiten de inventarisatie weerstandsvermogen  
Een bijzonder risico die buiten de inventarisatie van het benodigd weerstandsvermogen valt, maar niet minder relevant is voor de gemeente is de REMU-claim:  

REMU-claim verkoop Eneco.  
Een risico wat buiten de inventarisatie van het weerstandsvermogen valt, heeft te maken met het verkoopproces van Eneco. Bij de verkoop van de aandelen in Eneco Groep N.V. (hierna Eneco) in 2020 is de koper gevrijwaard van de claim van de oud-aandeelhouders van REMU N.V. (hierna REMU). Samenvattend stelt REMU dat Eneco door het juridisch verzet tegen de Splitsingswet verhinderd heeft dat Eneco vóór 31 december 2010 geprivatiseerd is en dat REMU daardoor een contractueel afgesproken privatiseringsvergoeding niet ontvangen heeft. Eneco betoogt op hoofdlijnen dat Eneco, inclusief REMU, niet vóór 31 december 2010 verkocht is en dat de aandeelhouders daartoe ook geen plan hadden. De hoogte van claim bedraagt nominaal € 133 mln. De totale claim bedraagt het nominale bedrag vermeerderd met de wettelijke handelsrente vanaf 1 juli 2009. De rechter heeft in eerste aanleg en in hoger beroep alle vorderingen afgewezen. Er loopt nog een cassatietraject. De juridische inschatting is dat de cassatie niet zal leiden tot een andere uitspraak. De gemeente houdt dan derhalve ook geen rekening met dit risico. 

Risico’s ter berekening van de hoogte van de algemene reserve   
Om de wenselijke hoogte van de weerstandscapaciteit te berekenen, worden de grootste risico’s die de gemeente loopt in beeld gebracht. In de onderstaande tabel zijn de grote risico’s, de kans dat deze zich voordoen en kosten die daar mee zijn gemoeid, opgenomen, ter berekening van de wenselijke hoogte van de algemene reserve. Vervolgens worden deze risico’s afzonderlijk nader toegelicht.  

bedragen x € 1 mln.

Als alle risico’s worden opgeteld, wordt er uitgekomen op een benodigde algemene reserve van ca. 
€ 287 mln. De algemene reserve hoeft echter geen omvang van € 287 mln. te hebben. Opname in de risicoparagraaf betekent geen automatische verrekening met de weerstandscapaciteit als het risico zich daadwerkelijk voordoet. In principe moeten tegenvallers binnen het desbetreffende programma worden opgevangen. Het is zeer onwaarschijnlijk dat al deze tegenspoed tegelijkertijd optreedt. Er zijn allerlei scenario’s mogelijk. Het onderzoeken van alle verschillende scenario’s is gebeurd met het risico-cumulatiemodel. Dit werkt als volgt: in een simulatie is aan de hand van een kansberekening een verdeling van de risico’s gemaakt die laat zien dat het zeer onwaarschijnlijk is dat alle risico’s tegelijkertijd zullen optreden. Om het weerstandsvermogen te baseren op een zekerheidspercentage van 100% is dus iets té voorzichtig. Er blijft dan onnodig geld gereserveerd voor een statistisch erg onwaarschijnlijk scenario. In plaats van 100% wordt daarom gekozen voor een zekerheidspercentage van 95%.  

Daarnaast wordt er rekening mee gehouden of een risico zich incidenteel of structureel voordoet. Wanneer een potentieel risico zich incidenteel voordoet, krijgt dit risico een wegingsfactor van 1. Wanneer een risico zich potentieel structureel voordoet krijgt dit risico een wegingsfactor van 1,5. Dit betekent dat het college dan anderhalf jaar de tijd heeft om een oplossing te vinden voor het voorgedane risico.  

Een belangrijk voordeel van het opnemen van deze risico’s in dit model is dat rekening gehouden wordt met deze combinatie van kansen. Als voor ieder risico een afzonderlijke reserve zou worden gevormd, zou in totaal een hoger bedrag opzijgezet moeten worden, omdat dan per afzonderlijk risico wordt gerekend. Rekenen met de combinatie van kansen leidt per saldo tot een lager benodigd weerstandsvermogen. Bij toepassing van deze uitgangspunten is een algemene reserve nodig van € 102 mln. De algemene reserve is echter begroot op € 51.4 mln. per eindejaar 2022. De algemene reserve is daarmee € 50.6 mln. lager dan deze op grond van het risicoprofiel dient te zijn.  

Hiermee blijven de maatregelen uit het herstelplan om de algemene reserve aan te vullen noodzakelijk.  
Dit herstelplan bestaat uit: 

1. het verkopen van gemeentelijke vastgoed dat geen beleidsmatig doel dient waarbij boekwinsten ten gunste van de algemene reserve worden gebracht; 

2. het toevoegen van vrij te besteden bespaarde rente in de komende jaren; 

3. het vasthouden van jaarrekening resultaten die conform de bestaande spelregels aan de algemene reserve worden toegevoegd. 

De eerste stappen van het herstelplan zijn inmiddels gezet. Bij de vorige omvang kende de algemene reserve een omvang van € 24,5 mln. De stand per eindejaar 2022 is begroot op € 51,4 mln en neemt daarmee toe. Met de verkoop van vastgoed is in 2023 en 2024 een extra toevoeging van € 14 mln. aan de algemene reserve begroot. Ook de andere stappen uit het herstelplan blijven noodzakelijk om de reserve verder aan te vullen.  

De opgenomen risico’s zijn: 

Rampen en zware ongevallen                    kans 1%, impact € 63,5 mln. 
De gemeente spaart niet voor risico's van (natuur)rampen (of ander groot onheil) die Den Haag kunnen treffen (watersnood, extreme weersomstandigheden, epidemieën, etc.). De schade die het gevolg kan zijn van een dergelijke gebeurtenis is aanzienlijk, zo hebben we bijvoorbeeld gezien bij de vuurwerkramp in Enschede. Doordat de kans op 1% is geraamd, is het effect op de benodigde weerstandscapaciteit beperkt.  

Eigen risico verzekeringen                                                                                                   kans 10%, impact 5,4 mln. 
De gemeente heeft een hoog eigen risico op verzekeringspolissen afgesloten, omdat dit per saldo financieel voordeliger is. Deze keuze bevat desalniettemin een risico. Wanneer zich verschillende calamiteiten tegelijk voordoen is de totale eigen bijdrage van de gemeente hoger dan in de reguliere begroting kan worden opgevangen. Bovendien heeft de gemeente ervoor gekozen de fraude- en berovingsverzekering in eigen beheer te nemen omdat de premie hiervan niet opweegt tegen het risico. Het maximale risico dat de gemeente loopt is € 5,4 mln. De kans dat zich dit risico voordoet is klein. 

Grote projecten                     kans 25%, impact 25 mln.  
De gemeente voert projecten om de gestelde beleidsdoelen te behalen. Dit komt altijd tegen een zeker financieel risico dat vooral zichtbaar is bij grote ruimtelijke- en ICT-projecten. In de komende jaren zal de gemeente voor € 1,20 mld. aan investeringen doen (voor ca. 3/4e deel met gemeentelijke middelen gefinancierd) in infrastructuur, scholen, vastgoed, ICT, etc. Binnen projecten vindt risicomanagement plaats. Dit betekent dat risico’s periodiek worden herijkt en dat wordt gestuurd om te voorkomen dat risico’s optreden. Voor onafwendbare risico’s kan aanspraak worden gedaan op het budget onvoorzien dat bij elk project beschikbaar wordt gesteld. In de P&C documenten wordt gerapporteerd over de ontwikkelingen. De raad heeft de mogelijkheid om grote projecten aan te wijzen als GRIP project. Voor deze projecten wordt ieder halfjaar een voortgangsrapportage aangeboden met het verloop van uitgaven, risico’s en reserves. 
Den Haag stuurt met deze toegelichte methodiek op het tot een goed einde brengen van grote projecten. Dit biedt geen absolute zekerheid, er is altijd een mogelijkheid dat tegenvallers (of meevallers) ontstaan op individuele grote projecten. Dat kunnen bouwkosten betreffen, maar ook de gevolgen voor de exploitatie van nieuwe voorzieningen. Als extra maatregel nemen we daarom een risico op voor grote projecten in het weerstandsvermogen van de gemeente Den Haag. De omvang van het risico bij optreden wordt gewaardeerd op € 25 mln. (dit betreft ca. 2,0% van de investeringsportefeuille) en de kans van optreden wordt ingeschat op 25%. Er is geen verwachting dat projecten niet binnen budget kunnen worden afgerond, maar als dit toch optreedt, kan de gemeente tegenvallers van grote projecten opvangen. Door met dit risico rekening te houden blijft de gemeente financieel deugdelijk, terwijl tegelijkertijd op voorhand geen onnodig beslag op
de schaarse beschikbare middelen hoeft te worden gelegd. 

COVID-19 en de crisis na de crisis                      kans 70%, impact € 10 mln.  
Corona heeft naar de huidige inzichten een meerjarige impact op de financiële huishouding van de gemeente. Dit geldt zowel voor de baten en de lasten. Een specifieke toelichting op de ontwikkeling van de coronacrisis in relatie tot de gemeentefinanciën is gegeven als onderdeel van paragraaf 1.3 in deze programmabegroting.  

Voor de risico’s van COVID-19 op de korte termijn en de nasleep van de crisis geldt het volgende: 

• Voor de impact op de korte termijn (2021) is een impactanalyse uitgevoerd (RIS 308972) waarbij de effecten per begrotingsprogramma zijn toegelicht. De conclusie van de analyse betreft dat de verwachte rijksvergoedingen, eigen sturingsmogelijkheden en inzet van reserve buffer impact coronacrisis, de effecten in 2021 worden opgevangen. De analyse wordt geactualiseerd als onderdeel van de 8-maandsrapportage 2021.  
• Voor de middellange termijn is het risico met name gelegen in de nasleep en structurele doorwerking van de coronacrisis. Een reserve van € 30,5 mln. is beschikbaar gesteld voor armoede, inkomen en werk om mogelijke effecten in de periode t/m 2024 op te vangen.  

Ook dient rekening gehouden te worden met het risico dat baten (waar onder parkeren, toeristenbelasting, afvalstoffenheffing, huren en dividenden) structureel lager komen te liggen dan het niveau waar de huidige begroting vanuit gaat, zonder dat daar afdoende extra rijksvergoeding tegenover staat. Omdat de coronacrisis nog gaande is, is het daarom nu nog niet mogelijk bedragen nader te specificeren. De gemeente schat in dat het meerjarig restrisico voor de komende jaren kan oplopen tot € 10 mln.  

Stijging marktrente                          kans 10%, impact 3,5 mln.  
De gemeente sluit langlopende leningen af ter financiering van investeringen. Ultimo 2020 had de gemeente ruim € 1,334 mld. aan langlopende leningen afgesloten. Momenteel is de rente waartegen de gemeente leent historisch gezien relatief laag. Als de rente stijgt, moet de gemeente meer rente betalen. Dit risico wordt beperkt doordat de gemeente meerdere lang lopende lineaire leningen heeft afgesloten, waardoor bij een rentestijging het effect daarvan vertraagd wordt. Op basis van de huidige verwachtingen blijft de rente tot eind 2022 laag. Daarnaast drukt de verkoop van Eneco en de reeds in 2020 afgesloten langlopende leningen met storting in 2022, 2023 en 2024 de gemeentelijke financieringsbehoefte in de komende jaren. Ondanks deze risico beperkende maatregelen en omstandigheden, dient de gemeente rekening te houden met een resterend risico op een stijgende rente. Gegeven de Haagse situatie houdt de gemeente rekening met een risico van een stijging van de rente over de gemeentelijke leningenportefeuille van 0,25 procentpunt. 

Jeugdzorg open-einde-regeling                    kans 50%, impact €35 mln.  
Per 1 januari 2015 heeft de gemeente de verantwoordelijkheid van de jeugdhulp overgenomen van het Rijk. Dit is gepaard gegaan met een budgetkorting. Het Rijk beziet in de komende jaren de verdelingsmethodiek van de budgetten over de gemeenten. Ook is de hoogte van het macrobudget voor jeugdzorg (wel of niet “boeggolf”) onderwerp van gesprek tussen gemeenten en het Rijk. Andersson Elffers Felix (AEF) heeft in 2020 in opdracht van het Rijk en de VNG een onderzoek uitgevoerd naar deze boeggolf. Hieruit blijkt dat gemeenten € 1,6 miljard tot € 1,8 miljard meer uitgeven aan jeugdzorg in 2019 dan dat ze aan middelen vanuit het Rijk hiervoor ontvangen.  

Per 1 januari 2015 heeft de gemeente de verantwoordelijkheid van de jeugdzorg overgenomen van het Rijk. Dit is gepaard gegaan met een budgetkorting. Het Rijk beziet in de komende jaren de verdelingsmethodiek van de budgetten over de gemeenten. Andersson Elffers Felix (AEF) heeft in 2020 in opdracht van het Rijk en de VNG een onderzoek uitgevoerd naar deze boeggolf. Hieruit blijkt dat gemeenten € 1,6 miljard tot € 1,8 miljard meer uitgeven aan jeugdzorg in 2019 dan dat ze aan middelen vanuit het Rijk hiervoor ontvangen.  
De jeugdzorg betreft een open-einde-regeling; gemeenten verstrekken de jeugdzorg die nodig is. Dit betekent ook jeugdzorg voor de verwachte toename door corona-effecten op onze jeugdigen en de extra zorg die gezinnen nodig hebben door de toeslagenaffaire van het Rijk. Verwijzingen voor de jeugdzorg worden niet alleen door de gemeente gedaan, maar ook door huisartsen, gecertificeerde instellingen (GI’s), rechters en medisch specialisten. Hierdoor is de mogelijkheid om te sturen op lasten beperkt. Hiernaast heeft een rechterlijke uitspraak gezorgd voor structureel hogere tarieven voor de inkoop van jeugdzorg van ca. € 10,8 mln. vanaf 2021 (dit was eerder als risico opgenomen en is opgetreden).  

In 2021 en 2022 ontvangt de gemeente incidentele bijdragen van het Rijk om de tekorten aan te vullen en extra maatregelen te treffen. Zonder een structurele oplossing van het Rijk voor 2023 en verder, komt de uitvoering van de jeugdzorg op het huidige niveau uit op een structureel tekort van maximaal € 35 mln. De gemeente verwacht dat het Rijk voor 2023 en verder met een structurele oplossing komt. Hierover worden gesprekken gevoerd tussen Rijk en VNG. Het nieuwe kabinet zal hierover besluiten nemen. 

Btw-compensatiefonds        kans 35%, impact 12 mln.  
Het Rijk heeft een maximum gezet op het btw-compensatiefonds. Bij meer uitbestedingen of bij grote investeringen van gemeenten, is de kans reëel dat de gemeenten meer btw bij het Rijk declareren dan er in het btw-compensatiefonds zit. Het Rijk dekt dat tekort op het btw-compensatiefonds dan met een uitname uit het gemeentefonds. Pre-corona schatten we het maximale risico voor alle gemeenten samen op 10% van het btw-compensatiefonds van € 3,0 mld. Het Haagse aandeel daarvan is 4,0%. Waarmee het Haagse aandeel op afgerond € 12 mln. komt. Die schatting houden we aan.  
Afname WSW in relatie tot rijksbijdrage           kans 80%, impact 2 mln. 
De Wet op de Sociale Werkvoorziening is in 2015 opgegaan in de Participatiewet. Hierdoor komen er geen nieuwe instroom WSW-ers meer en daalt het aantal WSW-ers als gevolg van overlijden, pensionering en overige uitstroom geleidelijk. Hiermee samenhangend daalt ook de rijksbijdrage. Het risico bestaat dat deze daling van de rijksbijdrage sneller verloopt dan de afname van het aantal WSW-ers. Het financiële effect van dit risico is ingeschat op € 2 mln. Structureel.     

Wmo Open-einde-regeling, verdeelmodel, uitgestelde zorg                     kans 60%, impact € 10 mln. 
Bij de Wmo (Wet maatschappelijke ondersteuning) is sprake van een open-einde-regeling (geschat risico € 10 mln.). Dit betekent dat aan burgers die ondersteuning nodig hebben, zorg moet worden verstrekt. Als gemeente hebben we een zorgplicht. De gemeente moet passende hulp verlenen aan Hagenaars die dit nodig hebben. Vooral bij maatwerkarrangementen wordt het effect van de vormvrije melding en afschaffing eigen bijdrage dagbesteding en begeleiding zichtbaar. En de invoering van het abonnementstarief door het Rijk. Hierdoor wordt aanzienlijk meer gebruik gemaakt van voorzieningen.  
Daarnaast is (de uitwerking van) rijksbeleid een onzekere factor. Het gaat dan om zaken als eventuele compensatie vanuit het Rijk voor tekorten in het sociaal domein, uitwerking van nieuwe verdeelmodellen van rijksmiddelen en uitwerking van nieuw beleid.  
Tot slot is uit het vervolgonderzoek van zorglokaal onder cliënten voor huishoudelijke hulp, individuele begeleiding en dagbesteding over de impact van corona op hun dienstverlening naar voren gekomen dat de dienstverlening zo goed als gecontinueerd is gebleven. Het risico blijft echter bestaan dat zorglevering vanwege corona rijksmaatregelen minder passend zijn, wat kan leiden tot uitgestelde zorgbehoefte. 

Bijstandsverlening            kans 20%, impact 7 mln.  
Jaarlijks ontvangt de gemeente Den Haag € 340 mln. Buig-middelen voor het uitvoeren van de Participatiewet. De participatiewet is een open einde regeling. Het Rijk maakt in het september van het betreffende jaar de definitieve bijdrage van het Buig budget bekend. Indien de ontvangen middelen een afwijking hebben van 2% met de afgegeven prognose van het jaar ervoor, betekent dit voor de gemeente een tekort van € 7 mln. Het risico voor de gemeente wordt beperkt door de zogenaamde Vangnetregeling. Dit houdt in dat als de gemeente een excessief, onverwijtbaar tekort heeft, de gemeente een beroep kan doen op een aanvullende rijksuitkering. 
Aangescherpte normeringen voor bouwprojecten en vastgoed            kans 25%, impact 1 mln. 
 In 2019 zijn milieu- en volksgezondheidsnormeringen gewijzigd. Dit heeft invloed op nog te vergunnen woningbouw- en infrastructuurprojecten en op eisen voor bestaand vastgoed.  
Het betreffen de volgende twee ontwikkelingen:  

• Aangescherpte normen voor grondverzet voor PFAS-stoffen die milieu en mens kunnen schaden; 
• Strengere eisen voor compensatie van stikstofuitstoot bij vergunningsverlening voor bouwprojecten (streep door PAS-beleid); 

De ontwikkelingen en het beleid om het problematiek vlot te trekken, zoals verlaging van de maximumsnelheid op snelwegen, waren in 2019 veel in het nieuws. Over de specifieke Haagse situatie is en wordt de raad afzonderlijke geïnformeerd. De ontwikkelingen staan niet stil. Zo kunnen aangepaste en aan te passen landelijke normen aanleiding geven voor bijstelling van beleid met financiële consequenties voor de gemeente. Keuzes rond de beleidsuitvoering en dekking hiervan, komen aan bod in de jaarlijkse begroting en ondersteunende documenten, zoals de MPG waarin risico inschatting voor gemeentelijke grondexploitaties aan bod komt. Hiernaast kan sprake zijn dat buiten de begrotingsafweging een onvermijdelijk risico zich voordoet dat direct tot meerkosten leidt. Het risico daarvan wordt ingeschat op € 1 mln. met 25% kans van optreden. 

Herverdeling Gemeentefonds                    kans 80%, impact 20 mln.  
Het gemeentefonds is een van de belangrijkste inkomsten voor de gemeente Den Haag. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heeft het voornemen per 2023 de verdeling van het gemeentefonds volledig te herzien. Volgens de resultaten-tussenstand zou de herverdeling sterk nadelig zijn voor Den Haag; bij volledige doorvoering zou het gaan om structureel € 84 miljoen (stand 2019). Door maximalisering wordt het nadeel beperkt tot € 8,25 miljoen oplopend per jaar, gedurende vier jaar. In 2026 zou een evaluatie komen voordat de herverdeling nog verder wordt doorgevoerd. 
We denken niet dat het dat nadeel zal worden. Ten eerste omdat er een expliciete koppeling is gelegd tussen extra budget voor het gemeentefonds en de herverdeling. Met andere woorden: de herverdeling gaat alleen door als er extra geld aan het gemeentefonds wordt toegevoegd. Voor de Haagse begroting telt dan het saldo van die twee. Ten tweede omdat de argumenten die we aandragen tegen de resultaten, sterk zijn. Zo miskennen de eerste resultaten de fouten in de onderzoeksmethode, die nadelig uitvallen voor de grote steden. Ook miskennen de eerste resultaten de landelijke taken van de gemeente Den Haag, en onze grootstedelijke kosten. Er komt nader onderzoek van het Rijk en de steden gezamenlijk naar de grootstedelijke kosten. In de risicoparagraaf passen we de voorspelling aan tot 80% kans op structureel € 20 miljoen nadeel, voor het totaal van herverdeling en extra budget. Bij de doorrekening van de kabinetsformatie (in de zogeheten ‘Startnota’) en bij de Kamerbehandeling van de herverdeelvoorstellen (omstreeks april of mei 2022) komt waarschijnlijk meer duidelijkheid. 

Accres gemeentefonds                                                                       kans 65%, impact 18 mln.  
De coronacrisis heeft de economische en financiële situatie totaal op zijn kop gezet. De kans is daarmee aanzienlijk toegenomen dat het Rijk de komende jaren zal (moeten) bezuinigen. In de kabinetsformatie worden afspraken gemaakt over het al dan niet voortzetten van de trap-op-trap-af-systematiek. 
Het gemeentefonds omvat voor Den Haag ongeveer € 1,2 miljard per jaar. Ondanks de voorzichtige raming van de groei (accres) daarvan blijft de kans reëel dat de groei toch lager wordt. 1,5% lagere groei is € 18 miljoen. We handhaven de raming uit de voorjaarsnota. 

Loon- en prijsbijstelling        kans 70%, impact 10 mln.  
Voor 2021 houdt de gemeente rekening met een loonstijging van 0,56%. De prognose van het CPB is een landelijke loonstijging van 2%. De cao voor 2021 is nog niet vastgesteld. Indien de loonstijging daadwerkelijk op 2% uitkomt, ontstaat er een gat in de begroting. Dit geeft het risico op een financiële impact van ongeveer € 10 mln. structureel (de loonstijging werkt structureel door) met een kans van 70%. 

Fiscale risico’s                                 kans 50%, impact € 3,5 mln.  
De gemeente heeft regelmatig discussie met de rijksbelastingdienst over diverse fiscale onderwerpen. Voorbeelden hiervan zijn de toepassing van de BTW voor verschillende gemeentelijke activiteiten en de vennootschapsbelasting. De gemeente beschikt over een team van fiscaal specialisten om de juiste toepassing van de regelgeving te waarborgen. Desalniettemin blijven er verschillen van inzicht bestaan waarin beroep en bezwaarprocedures van toepassing zijn. De uitkomst van dergelijke trajecten zijn ongewis.